土地储备作为地方政府调控土地市场、保障项目用地的重要手段，其融资方式随着政策环境变化，由依靠金融机构贷款逐渐转变为以专项债券融资为主要模式。这一变化既是出于有效防范地方政府隐性债务风险的实际需要，也是土地储备管理体系不断规范化的必然走向。

一、土地储备融资模式的转型

在城市建设初期，国家允许土地储备机构向银行等金融机构贷款融资，以应对土地储备资金紧缺的困境。第一次明确提出要求金融机构依法提供信贷服务的是2001年公布的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）。2007年颁布的《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）对贷款额度和专款专用等管理规定进一步细化。

土地储备融资政策自2012年起逐步严格，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）要求建立土地储备机构名录，列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款。同年12月，《财政部 发展改革委 人民银行 银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》明确，地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

2016 年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）正式实施，明确每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。并建议通过政府采购的方式解决征收拆迁的安置补偿及前期开发的问题。然而2017年发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）明确指出，严禁将储备土地前期开发作为政府购买服务项目。

土地储备融资政策之所以不断收紧，主要有两方面原因。一是土地储备机构自身负债太高，运营成本上升，收益却不稳定，存在债务违约的风险。二是随着供给侧改革推进，土地储备要逐步回归公益属性，不能继续过度依赖土地财政。贷款路子被堵死后，土地储备支出主要靠并不宽裕的地方财政，资金缺口越来越大。

因此，财政部和原国土资源部于2017年5月联合颁布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》(财预〔2017〕62号)，明确地方政府可通过发行土地储备专项债券筹集资金，土地储备专项债进入实施阶段。

二、土地储备专项债政策的演变历程

自2017年发行以来，土地储备专项债券的政策几经变化，从全面推行到暂停，再到后来的收紧限制，背后是房地产市场、债务管理和宏观政策的不断调整。

（一）起步与扩张阶段（2017年—2019年8月）

2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确地方政府只能依靠政府债券进行合法融资。2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）正式出台，规定土地储备专项债券属于专项债独立品类，实行项目与债券对应管理，由省级统筹发行，收益纳入政府性基金预算。截至2019年7月，土储专项债累计发行约1.42万亿元，占当年专项债总量的21%—23%｡

（二）预算管理细化阶段（2019年5月—9月）

2019年5月发布的《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号）提出在土地储备领域实施项目全生命周期预算管理。明确总体收支平衡和年度收支平衡的双重目标，并规定专项债发行规模不得超过预计土地出让收入的70%，使管理重心转向更加精细化和规范化。

（三）暂停发行阶段（2019年9月—2024年9月）

2019年9月国务院常务会议明确提出专项债资金不得用于土地储备和房地产领域。原因一是征拆费用短期内难以形成实物工作量，资金应优先投向快速见效项目；二是实践中还存在借收储名义违规置换平台债务、滋生隐性风险。‌2020年《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）负面清单中列明“不安排土地储备项目”。2021年起，除保障性租赁住房有关的项目外，土储专项债务进入最长5年的停缓期。

（四）重启与重构阶段（2024年10月至今）

随着楼市深度调整，土地出让收入持续下滑，2024年前8个月同比减少25.4%，地方财政压力有增无减。2024年10月，财政部明确要拓展专项债用途，重新覆盖土地储备领域。12月，《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）正式出台，明确实施投资领域负面清单管理，允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任。下放部分审核权限，在鼓励建立偿债准备金制度的同时，开展“自审自发”试点。

三、土地储备专项债的政策效应分析

（一）政策演进的主要原因

土地储备专项债券政策经历多次变动，主要受以下几种因素影响｡

因素一：土地市场状况影响了偿债能力

房地产市场2017年-

2019年上半年相对平稳，债券发行平稳。到2019年下半年，部分城市的房价涨幅过大，政策开始逐步收紧。土地出让收入在2022年后随着土地市场的深幅调整而不断降低。为此，2024年又重启土储专项债用于盘活存量、缓解资金压力｡

因素二：地方债务风险日益加剧

政策初期主要思路是“开正门、堵偏门”，把隐性债务变成显性债务，便于管控。但在执行中，有的地方借土地收储名义置换平台公司债务，反而埋下新的风险隐患。于是政策重心转向严管前端，通过全流程预算控制、收益自求平衡和省级兜底来管控，2024年明确只用于盘活存量和确有必要的增量项目｡

因素三：对土地储备公共服务属性的定位

从允许贷款到叫停贷款，从禁止购买服务到推出专项债，政策一直在调整土地储备的定位，核心就是让它回归公共服务本色，主要服务于国土空间规划、保障性住房和城市更新等公共利益｡

（二）政策转变的积极效应

1.增强了资金运作的透明度。统一将土地融资纳入专项债务管理系统后，通过公开债务规模、期限、偿债资金来源等方式，增强了资金的透明度，系统性金融风险得到有效防范。

2.项目管理更加规范｡

把项目和专项债对应管理，使得地方政府更重视可行性分析和收益的论证，且资金按照项目推进的不同阶段进行拨付，有效减少资金被挪用或长时间闲置｡

3.有助于稳定土地市场。按年度计划发行专项债券，地方政府可以结合市场情况对土地供应进行调控，特别是2024年提出专项债券重点用于回购存量土地，对调节土地市场供求关系有一定帮助。

4.促使土地储备行为趋于理性化｡

新政策明确，专项债只能用来盘活存量土地和保障确实必要的新增项目，促使地方政府转变思路，从一味铺摊子转向精打细算、用好现有资源。同时，也是在倒逼各地建立更科学的土地储备评估机制，合理确定储备规模，避免盲目囤地。

（三）存在的挑战与风险

1.项目收益波动性较大。偿债资金高度依赖土地出让收入，容易受土地市场供需变化的影响，存在土地流拍、低价成交或延期出让的风险。省级统筹虽然能增强整体抗风险能力，但也可能把个别项目的问题掩盖住｡

2.政策执行偏差，责任不够清晰。对“确有需要的新增储备”等条款缺少明确标准，实际操作中容易出现项目造假、夸大需求等问题。在推行“自审自发”的区域，如审核不严格，会让质量不高的项目通过审核。另外，允许跨项目调度偿债资金，虽然灵活性提高了，但也在一定程度上冲淡了项目单位自身的责任意识。

3.省级层面风险积累，区域分化明显。省级政府作为最终偿付责任人，市县债务风险可能最终上移，转嫁给省级财政。若多个地区集中出现偿债困难，省级财政将面临较大压力。同时，试点与非试点地区在审批权限和资金调配能力上存在差异，可能拉大区域间的融资能力差距｡

4.信息披露和市场监督机制尚不健全。债券存续期间信息披露不够及时、不够充分，投资者很难独立评估偿付风险。另外，问责制度不够明确，对市场主体的约束力有限。

四、构建全生命周期风险防范机制

针对上述风险，需要从项目审核、流程管理、偿债保障和全面监管四个环节入手，建立覆盖债券发行、资金使用到最终偿还的风险防控制度。

（一）项目准入阶段严格把关

要明确闲置土地存量认定标准，如土地闲置时间长短、具体原因等；新增项目应提供符合国土空间规划证明，表明其不可替代性，防止滥用政策的情况发生。同时，根据项目类型、市场热度、去化周期实行分级管理，优先支持风险可控、效益可期的项目。信息公开要到位，阐明项目必要性，开展偿债压力测试，引入独立第三方评估，为决策提供参考。

（二）项目实施阶段加强管控

省级层面要建立审查机制，即使是“自审自发”试点地区，省级也要组织多部门联合审核，持续跟踪项目进展。同时搭建风险监测系统，把地价、库存和项目财务状况纳入监控，一旦触及警戒线，则启动预警甚至暂停资金支持。资金监管上，要确保钱跟项目进度走，防止资金闲置或被挪用。

（三）完善偿债保障措施

建立偿债准备金制度，可按一定比例从土地出让收入中提取，省、市、县分级计提，实行专户管理。债券存续期间，若涉及规划调整等重大变动，需重新评估风险。针对收益难以平衡的项目，提前制定应对方案，探索与优质项目捆绑或资产证券化等方式进行盘活。省级层面可搭建风险项目资产流转平台，推动资源跨区域优化配置。

（四）建立监督约束机制

建议进一步强化信息公开与绩效评价机制。依托统一信息平台，定期披露项目进展、资金使用及预期收益实现情况，便于社会各方了解项目运行状态。同时，将专项债务管理纳入年度绩效评价范围，压实项目实施主体的责任意识。对于评价中发现的问题，可相应提出整改要求或优化建议，推动形成“举债—使用—偿还”的良性循环。

作者介绍

万　颖

咨询师

长期专注研究土地一级开发领域，深度参与大兴国际机场、北京经济技术开发区马驹桥智造基地、姚家园路东延等重点项目的咨询工作。

编辑：张　华 

审核：刘　灿