自2014年大规模推广以来，PPP模式在基础设施和公共服务领域成效显著，但也积累了深层次矛盾。随着大量项目进入运营期，前期设计缺陷、合同不公、运营失效等问题集中爆发，部分项目已不具备继续按原模式推进的条件。国办函〔2023〕115号文件（以下简称“115号文”）明确存量项目不纳入新机制适用范围，仍按原有政策框架执行；此后，国办函〔2025〕84号文件（以下简称“84号文”）进一步对存量项目的规范运营、按效付费及项目移交等提出明确要求。这意味着存量问题的处置必须在既有法律框架内合规推进，既不可回避，也不能“硬着陆”。

在此背景下，“PPP项目提前终止咨询服务”的核心价值在于：以专业评估为依据，以合规操作为底线，以协商谈判为路径，帮助政企双方实现项目有序退出，有效防范地方政府债务风险，保障各方合法权益，同时最大限度减少对公共服务供给的冲击。这不是对PPP模式的否定，而是对其全生命周期治理能力的必要补充——主动识别风险、依法终止低效项目，正是存量清理阶段最务实、最负责任的选择。

一、存量PPP项目的现实困境

存量PPP项目种类繁多，涉及市政、交通、环保、水利等多个领域，普遍存在“重前期、轻后期”倾向，实施机构、财政部门、行业主管部门之间职责边界模糊，运营阶段监管乏力。大量项目在建设内容、投资总额、运营维护等方面与初衷严重偏离，合作争议处理缓慢，政府支出责任固化甚至扩大，部分项目已成为财政的“隐形负担”。

115号文为终止工作提供了政策窗口，84号文则进一步要求“经充分论证确需解约的，双方要依法协商、严格履行解约程序”，明确了提前终止的政策路径。在此背景下，提前终止的核心目标可概括为：依法依规推进退出程序，优化政府支付责任，有效防范化解地方债务风险。

二、PPP项目提前终止的主要原因

实践中触发提前终止的原因复杂多样，可归纳为以下五类：

（一）项目实施过程中程序执行不规范

建设期或运营期发生重大变更（建设内容、规模、总投资等）与实施方案及合同约定严重偏离，但变更管理机制不健全，未依法履行审批、备案或补充协议程序，导致后续付费、绩效考核、移交等缺乏合法依据，形成长期合规隐患。

（二）按效付费机制不健全

规范PPP项目要求“按效付费”，但大量存量项目存在建设成本与绩效考核结果挂钩比例偏低的情形，实质上固化政府支出责任，违背风险分担与绩效导向原则，削弱运营激励，使政府在运营失效时仍须刚性付费。

（三）PPP合同约定显失公平

部分合同编制阶段即存在运营维护责任缺失、“重建设、轻运营”等缺陷，运维水平与约定标准严重偏离，项目公司能力不足，但合同缺乏有效的调价、扣费或退出机制，政府陷入“必须付费却无法追责”的被动局面。

（四）项目运营维护与监管整改存在掣肘

项目公司运维能力普遍不足，实际效果远低于标准。合同对运营标准约定模糊，政府方执行监管面临谈判掣肘，项目公司常以“合同约定”抵制整改，政府若单方采取措施可能引发仲裁或诉讼风险。

（五）前期政府支出责任测算脱离实际

项目识别准备阶段因第三方咨询机构专业性不足，支出责任测算严重脱离地方实际——关键指标未依据当地经济环境确定，财务模型参数选取未精准反映项目特性及区域差异，放大财政支出压力，也为后续争议埋下伏笔。

三、终止条件与专项评估

实践中，以下三类情形往往直接触发终止程序：一是竣工验收与审计结算中长期争议未决，影响付费合理性；二是按效付费机制不健全或运营绩效不达标，政府付费失去合理基础；三是政府监管不到位，存在国有资产流失风险。当项目存在上述情形且经评估认定不再适宜继续合作时，依法终止是实现风险分担、降低财政损失的必要选择。

其中，专项评估是终止工作的核心前提。咨询机构需对项目前期策划、建设过程、运营状况、产出绩效、合同履约、风险分担、协议状态等进行全面系统分析，得出“续存或终止”的结论性意见。该评估兼具技术判断与法律政策判断属性，是后续终止方案编制与协商谈判的事实依据。经评估确认无整改可能后，方可启动终止程序，将政府决策风险与支付责任降至最低。

四、PPP项目终止的基本原则

PPP项目涉及多方利益和长期合同安排，终止不能“一刀切”，须遵循实事求是原则，基于项目实际状态、合同约定及各方合理预期拟定方案，确保任何一方不因终止而受损或额外受益。

（一）依法合规原则

严格执行现行法律法规与政策，从实体（终止条件、补偿标准、资产处置合法）和程序（内部决策、外部公告、债权人通知、合同签署等）两个维度确保合规，切实规避行政执法、审计问责、项目履约及政府公信力风险。

（二）审慎决策、分类实施原则

存量项目异质性强，须全面评估运营状况与财政实力，确保决策科学，规避集中兑付风险。针对不同项目制定个性化方案，明确支付责任，规划短中长期支付策略。对问题较轻可整改的项目优先整改续存，对问题严重整改无望的才启动终止。

（三）试点先行、全面推进原则

优先选择政企终止合意顺畅、项目公司配合度高、结算争议少的项目进行试点，提炼有效经验，形成标准化方法后再全面推广，以降低改革风险。

（四）防范处置风险原则

终止涉及债务清偿、资产移交、人员安置等敏感问题，政府应建立市场化、法治化的违约处置机制，防止处置中产生新风险，对可能涉及破产或清算的情形提前制定应急预案。

五、具体操作办法

（一）建立高效、协同的工作机制

终止工作涉及发改、财政、审计、司法、行业主管、实施机构、国资、金融办等多部门，须建立高位推动的组织架构：①成立PPP项目终止领导小组，由市（县/区/旗）长任组长，常务副职任常务副组长，主管副职任副组长，相关部门负责同志为成员，负责决策和总体部署，办公室设在财政局；②设立专项工作专班，以实施机构为牵头单位，发改、财政等部门配合，在咨询机构协助下负责具体项目管理，重点推进竣工验收、结算审计、风险防范及后续安排；③第三方咨询机构组建涵盖工程、法律、财税、造价、审计、资产评估等多专业专家团队，配合现场踏勘、资料收集研讨，协助编制终止工作方案，并从资金筹措、存量债务消化、国有资产盘活等多维度提供决策参考。

（二）PPP项目终止工作标准化流程（共八步）：

第一步：达成项目终止初步合意。政企双方就终止达成初步意向，按合同约定启动程序，共同委托第三方咨询机构，费用共担。

第二步：开展PPP项目专项评估。咨询机构从前期准备、政府采购、合作主体、项目推进、财政支出责任管理、绩效评价与付费、违法违规举债担保、信息公开等八方面，对项目识别、准备、采购及执行四阶段进行全面调研与评价，得出是否适宜继续合作的结论。

第三步：完成竣工验收及结算审计。行业主管部门及实施机构牵头完成竣工验收，解决影响验收的争议；审计部门牵头完成工程审计，出具最终审定结果，并与项目公司签署确认函。

第四步：审核项目公司费用。第三方机构逐项审核项目公司各项费用，确保合理、真实且与项目直接相关，审核结果由双方签字确认。

第五步：编制项目终止工作方案。方案至少包括：终止结算范围、资金支付方式与节点、项目移交方案、股东退出方式等，兼顾各方利益，体现合法性、合理性与可操作性。

第六步：协商谈判。政企双方就终止方案核心内容正式协商谈判，达成一致后由项目公司出具确认函。

第七步：起草并审定项目终止协议。协议涵盖双方权责、费用明细、支付条款、移交规定、信息披露、公司处置等，由律师事务所审查并征求双方意见后出具法律意见书。

第八步：签署与执行终止协议。各方正式签署协议并按约定执行。

（三）终止后的程序性事项

（1）履行信息公开：项目公司在主流媒体公告终止事项，明确终止时间、债权人通知方式及联系渠道；

（2）完成项目移交：政府方成立移交委员会，依据合同及终止协议执行资产、资料、运维责任等移交；

（3）项目公司处置：召开股东会决议存续或解散，若解散则依法启动清算注销；若转型从事其他业务，须按规定办理变更登记。

六、咨询服务的核心价值与实践意义

PPP项目提前终止咨询服务不仅是一项程序性服务，更是系统性治理工具，其核心价值体现在：专业性——整合工程、法律、财税、审计、资产评估等多学科专家，提供权威准确意见，避免决策失误；系统性——覆盖专项评估、方案编制、协商谈判、协议执行全流程，确保各环节有机衔接、闭环管理；策略性——从资金筹措、存量债务化解、国有资产盘活等更高维度提供系统解决方案，助力财政优化与风险化解协同；保障性——全过程合规审查与法律支撑，有效防范审计、诉讼与舆情风险，保障政府公信力与营商环境。

从宏观视角看，该项服务是地方政府对存量PPP项目“精准拆弹”的重要工具，以合规为前提、协商为路径、公平为底线，帮助政企双方摆脱“坏合同”束缚，有序出清存量风险，为新机制下PPP模式健康发展腾出空间。

七、结语

115号文标志着PPP模式进入存量清理与新机制并行新阶段，84号文则为存量项目的规范处置提供了更具体的操作指引。存量问题不会自动消失，拖延只会加剧财政风险与治理成本。主动识别问题项目，依法合规推进提前终止，是理性务实的选择。提前终止咨询服务不是对PPP模式的否定，而是对其全生命周期治理能力的完善与补强。通过专业、规范、透明的终止服务，地方政府可在守住不发生系统性风险底线的前提下，优化财政支出结构，重塑公共服务供给模式。未来，随着全生命周期管理理念的深入，项目退出机制将常态化，咨询服务也将从“应急式”处置走向“预防式”治理，为PPP模式可持续发展提供坚实专业支撑。

作者介绍

朱飞跃

高级工程师

长期专注研究政府与社会资本合作（PPP）、基础设施和公用事业特许经营领域，深度参与内蒙古乌海市海勃湾区PPP项目终止处置咨询服务、北京现代有轨电车西郊线运营商选择项目等20余项重点项目的咨询工作。获全国优秀咨询成果奖1项。

编辑：张　华 

审核：刘　灿