城市停车设施是交通体系的重要组成部分，也是影响居民生活品质和城市治理效能的关键环节。近年来，随着机动车保有量持续攀升，“停车难、停车乱”已成为各大城市的共性挑战。为破解这一难题，各地积极调动资金推进停车设施的信息化和智能化改造，力图通过技术赋能提升车位周转效率。改造升级停车设施需要大量资金投入，在当前地方政府财政承压、社会资本投资积极性不足的背景下，盘活存量停车设施可为智能化改造和管理优化提供可持续的资金来源。基于此，本文聚焦停车设施资产盘活的路径分析，系统梳理资产界定、盘活方式选择及盘活核心要点等，以期为推动停车设施提质增效、实现资产价值再造提供参考和借鉴。

一、我国城市停车系统概述

我国城市停车系统主要分为配建停车设施、路外公共停车设施及路内停车三类。上述停车设施在产权归属、运营模式及收费方式等方面存在较大差异。

（一）停车设施分类及特征

配建停车设施，是指按照规划要求为建筑配建的停车场，具体为住宅、商场、学校、医院及景区等配套停车场，其服务特定群体，如业主、游客及工作人员等。此类设施建设随主体建筑进行，一般统一立项审批。路外公共停车设施，是指利用道路红线外用地，建设面向社会开放的停车场。此类设施配有独立用地，易取得产权证明。路内停车即路边划线停车，在道路红线内，不涉及新增建设用地。

（二）停车服务收费方式

根据当前政策，对具有自然垄断经营和公益性特征的停车设施执行政府定价，对市场化运营的停车设施执行经营者自主定价，对公建民营的停车设施依据成本、供求变动等及时调整收费标准。

路内停车通常为政府投资项目，其停车收费权为市政公共资源有偿使用，应当纳入财政预算管理，执行政府定价。其中，公建民营的路内停车，依据市政公共资源有偿使用原则，通过收支两条线将收费权转让于企业。而配建停车设施、路外公共停车设施通常由企业投资建设，除交通枢纽、景区等特殊位置停车设施执行政府调节价外，其余执行市场定价。

二、停车设施的资产盘活路径

从资产特征看，停车设施收益来源稳定、抗周期性强，是投资者较为理想的投资标的，适合通过PPP或资产证券化盘活存量。

（一）PPP新机制

由国家发展改革委主导的PPP新机制，聚焦使用者付费项目。停车设施的使用者规模大、稳定性高，具备采用特许经营模式运营的条件。盘活停车设施一般采用TOT（转让—运营—移交）、ROT（改建—运营—移交）方式，如武汉市青山区公共停车设施特许经营项目采用TOT模式，将青山区范围内21944个公共停车泊位的特许经营权通过公开招标方式一次性转让。需要注意的是，《国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号）明确指出，采用特许经营模式盘活存量资产不能成为地方政府等变卖资产、变相融资的手段；其中，路内停车，不涉及固定资产投资，不得采用特许经营模式盘活。

（二）债权型资产证券化

《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于推动城市停车设施发展意见的通知》（国办函〔2021〕46号）明确支持停车设施通过资产证券化等方式盘活存量资产。实际上，在通知发布前，我国已出现停车设施资产证券化产品。2017年华西证券-川投PPP项目资产支持专项计划以停车场经营权及收益权为标的物开展资产证券化。2019年成都交投停车费收益权资产支持专项计划为占道停车泊位收费权ABS（资产支持证券）。上述产品均可归类为债权型资产证券化，即将停车设施未来收益权打包整合为标准化证券产品，不转移资产所有权，面向投资者发行并融资。此类资产证券化常配套增信措施，如结构化分层及开放回购安排等，对于发行人来说仍属于负债，不能通过出表降低其资产负债率。

（三）权益型资产证券化

权益型资产证券化的核心为将资产出售给特殊目的载体，通过资产出表提高企业偿债能力。其主要形式为类REITs、持有型ABS及公募REITs，即多层次REITs市场。其中，公募REITs面向公众投资者，申报条件最为严格，对发行规模、运营年限及行业范围等均有要求。根据《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号），停车场被纳入公募REITs支持行业范围。但停车场“小、碎、散”的特征导致其难以满足公募REITs发行规模的申报要求。¹截至目前，尚未有停车设施公募REITs发行。2023年，首程控股以四个自持产权的停车场项目作为底层资产，发行停车资产类REITs，实现我国停车设施权益型证券化的创新。

三、停车设施盘活的核心要点

（一）厘清资产权属链条

依据权属类型，存量资产分为所有权类资产与经营收益权类资产两大范畴，可制定差异化盘活实施路径。

一是所有权类可选择多元化资产盘活渠道。针对配套停车设施、路外公共停车设施，若已依法完成不动产权属登记、权属证明完备，可归入所有权类资产统筹管理。运营稳定的资产可结合实际需求确定资产盘活路径，选择权益型资产证券化可优化企业债务结构，选择债券型资产证券化可节省时间，更为便利。

二是经营收益权类优先选择债权型资产证券化。对于无法取得完整资产所有权，但能够形成边界清晰、权责合法、可独立确权的经营收益权的项目，统一划入经营收益权类资产实施分类处置。需要说明的是，根据《中华人民共和国人民防空法》，人防车位的所有权属于国家，平时可由投资者使用管理，收益归投资者所有。因此，人防车位在取得合规运营手续后，其经营收益权可进行盘活处理。路内停车依托划拨道路用地建设，资产权属归政府所有，不可进行商业转让，又因其不形成固定资产投资，优先采用债权型资产证券化开展存量盘活。

（二）核定多元运营收益

一是分类确定停车设施收入构成。路内停车收入本质为道路公共资源占用收益，收入结构单一，仅包含车位租赁费用。小区、商业综合体等配建停车场依托综合性运营收入，以车位租赁收益与管理服务收益为主，辅以经营性衍生收入，如车场广告投放、新能源充电桩运维收费等。需要注意的是，停车场基础及衍生服务经营均需取得对应行政许可或合规备案：停车场运营备案应明确运营车位规模，户外广告布置应取得专项设置许可，充电桩运营应通过电力部门专项验收，确保资产运营合规。

二是以收益法确定存量停车设施价值。未来运营收入决定资产价值。停车设施的租赁费分为月租收入及临时收入，临时收入分时段分车型定价不同，收入预估存在难度，实际操作中往往采用历史运营数据及一定增长比例测算。不同类型资产的收益期限确定方法不同，收益权类依据合同确定期限，所有权类依据土地使用权期限确定。需要注意的是，根据《住房城乡建设部

国土资源部关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城〔2016〕193号），停车场用地以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定。工业、商住用地中配建停车场的，通常随主体建筑确定期限。

（三）明确运营管理边界

一是明确政府与市场的边界划分。《住房城乡建设部关于加强城市停车设施管理的通知》（建城〔2015〕141号）明确提出要“处理好政府与市场的关系，合理划分政府与市场边界”。政府的核心职责在于保障公共利益，负责规划统筹、标准制定、价格监管及停车数据的统筹管理；运营机构则通过专业化运营提升效率。

二是明确停车场内部的管理界面。当停车场同时存在已售车位与租赁（盘活）车位时，运营管理单位实施统一的日常管理。管理界面应遵循“服务与费用相匹配”原则划分，通过合同或协议明确各方权责。公共区域设施维护费用由全体受益方按约定分摊。

四、结语

当前，已有部分先行地区通过资产盘活及投资循环搭建了停车共享平台，优化停车服务与管理。山东省日照市以“数据要素×停车治理”为突破口，汇集全市737处公共停车设施，构建“停车信息一张图”，成功入选国家“数据要素×”典型案例。但更多地区的停车资源仍处于“碎片化”“低效化”状态，停车难、管理乱、信息孤岛等问题尚未根本缓解。本文以资产盘活为视角，试图打通“投融管退”闭环，推动停车管理的整体优化升级，破解城市停车困局。

脚 注：

¹ 根据《国家发展改革委关于全面推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目常态化发行的通知》，对于首次发行基础设施REITs项目，当期目标不动产评估净值原则上不低于10亿元（租赁住房项目和养老设施项目不低于8亿元）。

作者介绍

陈　颖

咨询工程师（投资）

长期专注研究投融资领域，具有丰富的基础设施REITs、PPP新机制政策研究及项目评估经验。获北京市优秀咨询成果奖1项。

候俊媖

咨中级工程师、咨询工程师（投资）

长期专注研究投融资领域，深度参与和多次牵头国家预算内专项工作，参与重大项目谋划工作。获北京市优秀咨询成果奖2项。

杨爱弟　

高级经济师、一级造价工程师、咨询工程师（投资）

具有15年以上政府固定资产投资及投融资领域工作经验，多次牵头国家、市级等重大项目谋划评估等工作。获北京市优秀咨询成果奖2项。

编辑：张　华 

审核：刘　灿