在国内产业转型升级、国资改革深化的背景下，地方国资基金已成为区域产业培育、科创企业赋能、资本资源整合的重要抓手，当前国内形成以合肥、深圳、上海等地为代表的几类国资基金运作模式。相较传统的财政补贴，国资基金通过财政出资撬动社会资本、资本赋能科创与产业落地、产业发展反哺国资保值增值，实现资本良性循环。

一、国资基金发展现状

（一）国资出资占据主导地位

当前，国资已成为人民币私募股权市场第一大出资方，在资金供给格局中占据主导地位，出资规模占比呈现持续攀升态势，从2021年的78.9%持续上升至2025年的90.2%¹。以各级政府引导基金、国有产业投资平台、政策性金融机构为代表的多元国资主体，成为市场稳定运行的资金压舱石，弥补了社会资本出资能力收缩带来的资金缺口，在赋能实体经济转型升级、撬动社会资本协同等方面发挥着重要作用。

（二）从财政兜底转向市场化赋能

投向高度聚焦硬科技赛道。投资方向上摒弃泛化投资，锚定国家战略导向，聚焦战略性新兴产业、未来产业、高端制造、科技创新等实体经济重点领域，重点支持硬科技研发、科技成果转化、中小科创企业培育。

强化耐心资本长效属性。行业普遍延长基金存续周期至15—20年，同步放宽地方基金返投比例硬性约束；在全国范围内落地国资投资尽职免责、亏损容错机制，缓解管理人不敢投、不愿投的难题。

区域发展路径分层明显。东部沿海城市产业基础完善、创投生态成熟，基金市场化决策、产业链整合能力更强；中西部地区以政府引导为核心，以国资直投为主要工具，首要目标是招商引资、补齐本地产业短板。

（三）行业监管逐渐全面规范

2025年以来国家陆续出台顶层规则，整治基金无序新设、低效闲置、脱实向虚套利等问题，全面推进存量基金整合重组、低效主体出清，扭转过去“重设立、轻运作、弱退出”粗放发展模式。同时细化募资、投资、管理、退出全流程监管，压实国企主体责任，弱化短期盈利考核，强化国资基金产业引导与战略赋能定位。

二、几类国资基金运作模式

（一）合肥模式：国资直投，打造产业链闭环

合肥模式是国内政府主动作为、资本精准招商的典型，核心是“以投带引”，聚焦重大产业项目、产业链核心环节，国资基金直接参与重大产业项目投资，撬动引入战略投资者跟进参与长期投资，适时有序退出，再用投资收益滚动投资，形成良性循环。

运作架构：合肥产投、合肥兴泰、合肥建投三大核心国资平台作为投资主力军，联合头部券商、产业资本等，构建起“引导基金+产业基金+直投项目”三级体系，总规模近千亿元。重仓于战略性新兴产业，先后落地新型显示、集成电路、人工智能三大国家级新兴产业集群，实现从传统中部城市到科创产业黑马的转型。

优势：决策高效、执行力强，能集中资源突破关键产业，快速形成产业集群，适合产业基础薄弱、需“换道超车”的城市。

短板：早期行政统筹力度较强，市场化激励机制不足；对政府产业研判、项目风控能力要求极高，产业判断容错空间较小。

（二）深圳模式：财政与国资联动，市场化程度高

深圳模式是国内市场化程度最高的地方国资运作模式，特点是国资运作、市场主导、财政赋能，聚焦科创企业全链条孵化与新兴产业培育，弱化政府部门的行政干预。

运作架构：财政统筹出资，深创投、深圳国资资本等专业平台全权负责投资、投后、退出全流程市场化管理，搭建天使、VC、PE、并购、S基金完整资本链条，重点布局数字经济、新能源、新材料、高端制造前沿赛道。

优势：机制灵活，市场化程度高、资源整合能力强，投资决策高效，激励机制完善，能够精准捕捉市场创新风口，适配科创企业快速迭代的发展需求，适合创新资源密集、资本活跃的一线城市。

短板：深圳本地社会资本供给充足，国资引导基金撬动外部增量资本的杠杆倍数相对有限，中小城市缺乏配套资本土壤难以照搬。

（三）上海模式：高端产业+金融赋能

上海立足于国际金融中心的资源优势，国资基金以“高端产业引领、金融资源聚合、产城融合发展”为定位，强调服务国家战略和城市核心功能建设，更侧重依托顶级金融资源赋能高端产业升级、服务城市战略转型。

运作架构：由上海国盛集团等大型国有资本运营平台牵头，以上海科创投、临港集团等市级、区级国资平台为核心，搭建“市级母基金+区级子基金+市场化合作”架构，形成服务于重大战略的产业基金群，立足上海高端制造、现代服务、生物医药、人工智能等优势产业，重点布局高附加值、高技术壁垒的战略性产业。依托国内最完善的资本市场，率先落地S基金二级市场试点，打通国资股权流动性通道，实现国有资本高效循环。

优势：战略高度高、资源整合能力强，依托金融中心地位吸引全球资本，聚焦高端产业和未来赛道，适合一线城市和区域经济龙头。

短板：基金整体体量庞大，管理运营成本高，多层级架构拉长投资决策链条，对新兴赛道市场变化响应速度偏弱。

三、运作模式带来的启发

（一）锚定本地资源禀赋，选择差异化发展路径

合肥依托中部产业崛起机遇重仓新兴产业，上海立足国际金融中心强化金融赋能，深圳贴合市场优势布局前沿创新领域，均实现了资本与产业的深度适配。各地国资基金发展的前提是立足本地产业基础、资源禀赋、区位优势，明确核心投资赛道，避免同质化无序竞争。对于创新资源密集、创投生态完善的城市，可参考深圳模式，以母基金撬动市场化资本，聚焦早期硬科技，构建全链条生态；对于金融资源富集的一线城市或区域龙头，可对标上海模式，聚焦未来产业，整合央企、外资、金融资本，打造战略级基金集群；对于产业基础薄弱、需快速培育集群的城市，可借鉴合肥模式，依托国资平台直投核心项目，以资本招商带动产业落地。

（二）合理划分政企边界，平衡政府引导与市场化运作

地方国资基金需因地制宜界定政企边界，政府聚焦顶层设计、政策支持、风险防控，不干预基金日常投资决策；市场化机构负责项目筛选、投后管理、退出运作，实现“政府引导不主导、市场运作不无序”。在产业培育初期，强化政府统筹规划、精准招商，集中资源突破核心产业链；在产业成熟阶段，逐步弱化行政干预，完善市场化投资决策、投后管理、退出机制，激发社会资本活力。

（三）打通“基金+载体+产业”三位一体，从单一资本工具升级产业生态

国资基金的长期价值不在于短期财务投资收益，而在于培育区域新质生产力，产业园区、科创平台、功能新区是国资基金落地的重要载体。上海张江与临港赋能、合肥产业新城配套，均证明了“基金+载体+产业”协同模式的有效性。因此，国资基金需与招商引资、产业园区、科创平台、产业政策深度绑定，以基金投资带动项目落地，以园区载体承载产业集聚，以产业升级反哺基金收益，形成产业集群效应，解决资本与产业脱节、投资与落地割裂的问题。

四、总结

当前，国资基金已告别粗放式规模扩张阶段，各地无需简单复制单一标杆模式，应当立足自身产业基础、资本生态、财政实力，走特色化、差异化路径，坚守政府引导、市场运作、聚焦实体产业、长期耐心赋能的原则，平衡好政府与市场、短期收益与长期价值、风险防控与前沿赛道创新突破的关系，让国资基金真正成为推动区域经济高质量发展的核心资本引擎。

参考文献

[1]赵伟.合肥市政府投资基金创新模式及对甘肃的启示[J]财会研究.2024(01):75-80

[2]邵际树，陆可晶.宁波政府投资基金高质量发展对策建议[J]宁波经济(三江论坛).2024(10):19-22

[3]王东.政府“风投”合肥样本[N].东莞日报，2021-11-11(3)

作者介绍

耿振花

咨询工程师（投资）、中级经济师

长期聚焦政府投资基金、财政预算绩效管理等领域，牵头负责开展多支国家级政府投资基金绩效评价、课题研究。

编辑：张　华 

审核：刘　灿