习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上作出战略部署，强调“要大力发展银发经济。支持养老产业规模化、标准化、集群化、品牌化发展，培育高精尖产品和高品质服务模式”。发展银发经济，不仅是主动适应人口形势变化、探索具有中国特色的人口老龄化应对道路的战略之举，更是培育经济发展新动能、加快推动高质量发展的长远之策。北京市老龄人口占比高于全国平均水平、科技创新资源丰富，发展银发经济需求庞大、基础坚实、潜力巨大，但同时也面临涉老产品和服务的供应明显滞后于市场需求等问题。“十五五”时期，应充分激活银发红利、发展银发经济，培育经济发展新动能。

一、“十五五”时期银发经济发展的四大驱动因素

银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大1。具有年龄指向性、综合多样性、公共经济性以及动态发展性等基本特征2。据初步测算，2024年我国银发经济规模突破7万亿元，占国内生产总值比重约6%，预计2035年该规模有望攀升至30万亿元，占GDP的10%3，成为支撑经济高质量发展的万亿级支柱型产业。从发展趋势来看，未来一段时间银发经济发展将受益于四大结构性驱动，成为拉动消费、吸引投资、扩大就业的重要力量。

（一）政策驱动：从中央“1号文件”到“长护险全国落地”，铺就银发经济发展高速路

近年来，党中央高度重视老龄工作，已作出系列重大决策部署（见表1）。国务院办公厅2024年印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号）提出了26条具体举措。国家医保局聚焦长期护理保险制度（以下简称“长护险”），建立健全17项核心政策和管理运行机制（目前已印发13项政策措施，指导现有长护险试点城市规范统一，缩小地区间制度差异），确保制度全面覆盖、落地实施时，失能群众能够及时兑现待遇、享受服务。北京作为全国长护险49个试点城市之一，长期以来以石景山区作为试点开展，北京市十五届人大常委会第三十五次会议透露预计至明年将全面铺展至全市。届时，将带动信息技术、医疗设备、康复辅具、护理用品，以及养老护理机构、居家护理服务机构、护理人员培训机构等上下游高速发展，同时预计链接养老产业链上下游超百万人员就业，全市各区应提前谋篇部署。

表1 国家老龄化重大战略部署汇总

表格信息来源：根据公开资料整理，北国咨绘制

（二）需求驱动：从“生存型”向“发展型”，铺就银发消费升级快车道

截至2024年末，我国60岁及以上老年人口占总人口比重突破两成（22%）4。在老龄化进程加速推动人口结构转型背景下，银发消费市场迎来结构性扩容。从养老需求画像看，主要涉及“备老群体”“新老年群体”以及“失能失智老人群体”三类。从养老消费趋势看，“备老群体”消费将为银发消费带来巨大增量空间。50到60岁的“备老群体”健康状况显著改善、受文化教育水平提升、互联网普及率较高，拥有较强的消费能力和多元化的消费意愿，且更加重视精神文化生活。消费能力是10年前的2.5倍，增长幅度高达150%。“新老年群体”成为消费市场大发展起点。不同于传统的“奉献式”养老观念，60至69岁的“新老年群体”养老需求多元，消费意愿强烈，涵盖康养、护理、旅游、适老化改造等多个细分领域。根据全国老龄委统计显示，现阶段银发族出游规模贡献了全国逾两成的旅游客源。失能、失智老年群体的照护需求构成银发经济的核心刚需板块。其消费决策权主要掌握在子女手中，从消费结构看，该群体支出集中于康复护理服务、智能监护设备等基础刚需领域，同时向健康管理、远程医疗等延伸场景拓展。以智能监护设备为例，京东健康2024年助听器类GMV同比增幅突破30%，消费群体扩容超40%。

从北京市老年人口结构看，2023年北京市“新老年群体”约285.7万人5，占常住老年人口的57.7%。失能失智老年群体约32.06万人。从北京市养老消费看，据《2024年北京市老年人消费调研报告》显示，全市老人理性消费占主导，注重自身实际需求和商品性价比。但消费领域较为多样，保健出游休闲为首选，智能产品接受度提高。

数据来源：北京市统计局《2024年北京市老年人消费调研报告》
图1 16个非基础领域消费人数占比

数据来源：北京市统计局《2024年北京市老年人消费调研报告》
图2 各类智能产品使用意愿

（三）市场驱动：从“老年用品”到“抗衰产业”，铺就银发投资新赛道

随着老龄化进程加速，养老需求持续升级，催生出老年用品、智慧健康养老新业态、康复辅助器具产业、抗衰老产业、养老金融产品、旅游服务业态、适老化改造等七大潜力产业，成为全球投资热点。其中，抗衰老因市场需求爆发式增长，已成为全球投资热点。从全球市场看，2023年全球抗衰老市场规模同比增长率高达7.8%，预计2025年市场规模接近3000亿美元6。聚焦国内市场看，艾媒咨询数据显示，2023年中国抗衰老市场规模达739.8亿元，同比增长10.4%，并预计2027年将突破1000亿元。增速显著高于全球平均水平，凸显本土市场潜力。从产业主体看，我国银发经济企业仍以中小规模为主。以北京市为例，尽管银发经济企业数量领先，但大部分企业规模偏小，参保人数在50人以上的企业仅占14%左右，远低于上海的30%8。北京市需进一步整合资源、培育龙头企业，以匹配产业高速发展的需求。

（四）就业驱动：从“民政服务人员缺口”到“银发人才二次开发”，铺就老年人力资源激活新路径

当前，民政专业服务人员“量质双缺”以及银发人力资源“闲置未用”两大矛盾制约养老人力资源供给。其中，健康养老领域面临显著人才缺口。北京市卫生和社会工作服务就业人员占比不到4%，远低于美国、加拿大、英国、法国等发达国家12%的平均水平。其中，养老护理员、遗体温控技术员等民政特色职业需快速补足数量缺口，并提升技能标准。2025年3月民政部与人力资源社会保障部联合印发《关于加强新时代民政高技能人才队伍建设的意见》，提出健全人才培养体系、完善人才使用制度、畅通人才评价通道、健全人才激励机制等方面的具体措施。北京市亟需制定配套细则。银发人才二次开发亟待破解。北京市现有社会化管理退休人员240余万，人力资源禀赋突出，但面临再就业渠道不足和能力转化断层问题，北京市官方推出“京颐先锋”志愿服务队成员仅覆盖200余名社会化管理退休人员，而日本65岁以上老年人就业率高达25.2%8。

二、促进北京市银发经济发展的对策建议

综上，北京市老龄化程度逐步加深，现阶段60岁及以上常住人口占比已高出全国平均水平1.5个百分点，按现有人口结构推算，预计到“十五五”初期（2026年），这一比例将超过25%。北京市应紧抓人口转变的契机，充分发挥科技创新资源丰富、数字经济领先等优势，加快培育银发经济中的“新质生产力”，支撑首都高质量发展。但现阶段北京市银发经济尚处于发展初期，还存在着内生动能不足、产品服务供需错配等问题。建议从供给侧与需求端双向发力，通过政策引导、科技赋能、城乡协同及消费激励，破解供需失衡与产业瓶颈，形成“兜底有保障、服务有品质、消费有活力”的可持续发展格局，助力北京市率先建成新时代老年友好型社会。

（一）强统筹协同：推动养老事业和养老产业协同发展，激发内生动力

一是构建协同发展管理机制。成立市级银发经济统筹领导小组，整合发改、民政、卫健、文旅等多部门职能，明确养老事业（公益性服务）与养老产业（市场化供给）的权责边界与协作路径。同时建立“事业-产业”协同考核机制，将养老服务覆盖率、市场化产品供给质量等纳入区级政府绩效考核，推动公益性兜底与市场化提质并重。

二是推动资源互补与功能衔接。共享基础设施，鼓励养老机构（事业属性）向市场开放闲置床位或服务资源，支持企业通过特许经营、公建民营等模式参与社区养老服务中心运营，降低重复建设成本。打通数据壁垒，完善市级养老服务平台，整合全市各区民政补贴对象、居民健康档案、企业服务数据等信息，精准匹配事业兜底人群与产业增值服务需求。

三是试点“事业+产业”融合示范项目。依托北京市农村集体建设用地、闲置物业资源，打造乡村养老综合体，由政府提供土地和基础医疗配套（事业），企业开发康养文旅、田园养老等产业项目，激活城乡资源价值。推广“时间银行”互助养老模式，通过政府信用背书建立志愿服务积分体系，引导企业以积分兑换方式提供优惠商品或服务，形成公益与商业联动闭环。

四是优化政策激励与风险共担。制定差异化补贴政策，对提供普惠性养老服务的企业，按服务人次给予事业性补贴；对开发高端养老产品的企业，提供税收抵扣或研发奖励，实现“保基本”与“促升级”平衡。探索银发经济PPP模式，由政府承担土地、审批等风险，企业承担运营和市场风险，联合开发医养结合、智慧养老等长周期项目。

（二）育银发产业：以精准化服务为导向，推动银发产业从“单点突破”向“全生态崛起”跃升

一是品牌化。强化市属国企战略支点功能，引导其立足主责主业优势，加快布局智慧康养、适老化改造等新兴赛道，并将银发经济板块研发投入、项目孵化等战略性成本纳入国企考核评价体系，给予考核权重倾斜。积极培育民营企业，鼓励北京市养老服务企业通过品牌培育、技术输出、兼并重组等方式，在全国举办连锁分支机构，发展跨区域、跨行业的综合性养老服务集团。

二是特色化。锚定银发经济创新链主战场，实施“产品-服务”协同攻坚。产品创新端：聚焦老年功能性食品、智能康复辅具等高潜力赛道，支持企业通过研发费用加计扣除、首台套保险补贴等政策工具，突破适老化材料、人机交互等共性技术；服务创新端：加速智慧康养服务生态构建，重点开发居家监护AI系统、慢病管理云平台等数字化解决方案，鼓励国企向民企开放社区养老、机构养老等应用场景；同时，鼓励企业结合区域资源禀赋，发展特色化养老新业态，如在生态涵养区，考虑整合自然资源、人文资源等特色资源发展健康养生旅游产业。

三是集群化。支持银发经济产业园区建设，以“两业融合”示范园区建设为契机，推动智慧养老、医疗器械、康复辅具等产品研发在园区落地发展，积极推动人工智能辅助诊疗、康复训练、健康监护等设备在普惠支持型养老机构应用并强化居家、社区、机构等养老场景应用。

（三）补人才短板：深化银发人才开发与利用，构建“老有所为”的人才赋能体系

一是挖掘银发人才二次就业。借鉴广州高端银发人才开发经验，依托市老年干部大学成立银发智库，广泛吸纳科技、教育、经济、人文领域的两院院士、行业领军人物，围绕国家重大战略需求，在科技前沿、经济发展、生命健康等领域，打造智创平台、深化人才开发、服务老年教育、实现科技惠老，为本市经济发展提供强大智力支撑。

二是多举措提供就业支持。持续扩大“京颐先锋”志愿者服务队，借鉴日本老年就业经验。通过完善就业环境、设立银发人才派遣中心等措施，为老年人提供就业机会，维持社保体系正常运行。同时，鼓励社会资本参与搭建银发群体就业平台。支持医疗、康复、护理等各类专业技术工作的医务人员按规定参加职业资格考试或职称评审，推动养老护理员八级工评定与养老机构“星级”评定挂钩，增加养老服务机构推动养老人才评定的积极性。

（四）促区域联动：推进京津冀养老服务协同发展，打造跨区域银发协作

一是打造京津冀银发经济产业协作带。建设“京雄津康养产业走廊”。依托雄安新区、天津武清、河北北三县等节点，布局智慧养老研发中心（北京）、康复辅具制造基地（天津）、温泉疗养小镇（河北廊坊）等差异化项目，形成产业链上下游联动。培育“京津冀老年用品共同市场”。联合举办京津冀老年消费博览会，推动适老化产品联合研发，降低企业跨区域销售成本。

二是培育京津冀特色康养品牌。联合开发“长城文化康养游”“滨海温泉疗愈线”等主题产品串联北京古村落、天津滨海度假区、河北坝上草原等资源，打造跨区域旅居养老精品线路。共建京津冀老年人力资源服务中心推动低龄健康老年人跨省参与志愿服务（如北京退休教师赴河北乡村支教），积分可兑换三地通用消费券。

参考文献

1 国务院办公厅.关于发展银发经济增进老年人福祉的意见（国办发〔2024〕1号）[Z].(2024).

2 彭希哲.探索发展银发经济的中国方案[N].人民日报，(2025-03-17).

3 银发经济蓝皮书：中国银发经济发展报告（2024）[M].

4 国家统计局. 2024年经济运行稳中有进 主要发展目标顺利实现 [EB/OL].(2025-01-17).

https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202501/t20250117_1958332.html

5 2023年北京市老龄事业发展报告.[R].

6 2023-2024年中国抗衰老行业创新及消费者需求研究报告.[R].

7 2024年北京市社会发展报告.[R].

8 日本银发人才如何实现自我价值[J]. 人民日报（东京）

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1826977182322623592&wfr=spider&for=pc

作者介绍

赵春晓

中级工程师

长期专注公共服务、两业融合发展等领域，深度参与社会公共服务补短板、基本公共服务、首都基础教育等研究，完成《北京市“十四五”时期社会公共服务补短板路径研究》《北京市基本公共服务实施标准（2023年版）》《新形势下基础教育设施服务教育质量提升路径研究》等多项课题与政策研究，获全国优秀咨询成果奖1项，北京市优秀咨询成果奖3项。

编辑：张　华

审核：刘　敏